Una mayor costo-efectividad en programas de empleo y violencia juvenil en América Latina
Bogotá, noviembre 2016.
1. Introducción
En América Latina, 150 millones de jóvenes están desempleados, inactivos laboralmente, trabajan de manera informal, o tardan mucho en pasar de la escuela al trabajo. En algunos países, gran parte de la juventud está extremadamente excluida y marginada de aspectos sociales, económicos y políticos; particularmente en algunos países centroamericanos, donde hasta un 25% de la población joven ha llegado a estar en situación de ni estudiar ni trabajar de manera regular.
Asimismo, existe una cantidad significativa de iniciativas, programas y políticas públicas dirigidas a la población joven en la región para proporcionarles oportunidades, acceso a educación y empleo. Sin embargo, el uso de los recursos asociados a estas iniciativas no es siempre efectivo dado que la mayoría de éstas no cuentan con evaluaciones rigurosas, y la evidencia existente sobre su impacto es mixta.
De hecho, como lo afirman Card et al., 2010, la efectividad de políticas de empleo a nivel mundial ha sido un tema de debate por más de 50 años, con muchas preguntas aún por resolver. Adicionalmente, el gasto público para tales fines crece cada vez a un menor ritmo. El estancamiento del presupuesto para estos fines, que para el período 2013-2014 representaba un 19,5% del PIB regional, se debe a proyecciones económicas pobres en el corto plazo. ¿Cómo se podría promover un gasto público efectivo para mejorar la realidad de los jóvenes en América Latina, en un contexto económico cada vez más desafiante?
2. Una solución potencial
Imaginemos lo que se lograría si pudiésemos mejorar los resultados de los programas de empleabilidad en un 132%³. Esta es la promesa que el Financiamiento Basado en Resultados (FBR) trae al sector. Como lo indica su nombre, el foco en resultados es la principal característica de los instrumentos de FBR. Al atar el financiamiento de programas sociales a los resultados que genera, se cambia el paradigma tradicional de enfocarse en la ejecución de actividades. Los recursos públicos se invierten de una manera más efectiva ya que sólo se paga por los resultados de los programas, transfiriendo el riesgo de desempeño al sector privado.
El FBR está ganando apoyo en diversos países en desarrollo, presentándose como un instrumento que maximiza la efectividad de los recursos públicos. Cuando son diseñados adecuadamente, estos instrumentos pueden aumentar radicalmente los resultados a lograr. Por ejemplo, investigadores del Banco Mundial determinaron que los mismos recursos, canalizados a través de instrumentos de FBR, consiguieron resultados significativamente mejores. Por ejemplo, se encontró un aumento del 132% en visitas preventivas y un aumento del 23% en partos institucionales. ¿Se imaginan lo que se podría lograr si pudiésemos acelerar de manera similar el progreso en sectores sociales tan importantes como la educación, el empleo y la reducción de la violencia, empleando los mismos recursos, pero cambiando el modo de financiamiento?
En la última década, el interés en el FBR ha crecido exponencialmente. Desde 1993, varios donantes y gobiernos han destinado más de 21 mil millones de dólares a estos instrumentos en 66 países de renta media y baja (Datos compilados por Instiglio en el 2016). Específicamente, en el tema de educación vocacional, se han invertido cerca de mil millones de dólares en estos países bajo un enfoque de FBR. Además de gobiernos, varios donantes – tales como el Banco Mundial, DFID y USAID – usan mecanismos de FBR para el desarrollo internacional.
El FBR es un mecanismo que cuenta con varios instrumentos que buscan diversos objetivos.
Algunos ejemplos de FBR: Préstamos Basados en Desempeño, Transferencias Basadas en Desempeño y Cooperación Basada en Resultados son instrumentos empleados para mejorar la efectividad y fortalecer la capacidad institucional en la entrega de servicios; Competencia Basada en un Premio, empleados para promover la innovación en la manera en que los problemas sociales son abordados; Bonos de Impacto Social o de Desarrollo, empleados para facilitar la adopción de intervenciones promisorias por parte del gobierno, o para mejorar el costo-efectividad de los mismos pensando en su escalabilidad; Contratos Basados en Desempeño, empleados para mejorar el costo-efectividad de programas basados en evidencia para lograr escalarlos.
Dos de las propuestas de valor sobre FBR son las más relevantes para políticas públicas y programas de empleabilidad:
A. Bonos de impacto social (BIS) para catalizar intervenciones prometedoras
Descripción:
En un BIS, un pagador por resultados condiciona la totalidad del pago a un proveedor de servicios basado en el cumplimiento de los resultados preacordados, donde uno o varios inversionistas brindan el capital de trabajo anticipado. De esta manera, el inversionista recibe un retorno sólo si los resultados son alcanzados. En un BIS, el pagador por resultados no especifica actividades, sino que simplemente define los resultados, el foco y algunas salvaguardias, dentro de las cuales los proveedores de servicios tendrán completa flexibilidad para iterar, adaptar y mejorar sus intervenciones.
Beneficios:
Al proporcionarse incentivos para los resultados, y al dotarse de flexibilidad completa a los proveedores de servicios, un BIS puede expandir el impacto de intervenciones promisorias al estimular iteraciones dinámicas en el diseño de los programas y en la entrega de servicios, antes de pasar a un escalamiento.
Ejemplo: Bono de Impacto Social en Colombia
En Colombia, un BIS que cuenta con la participación del gobierno, donantes e inversionistas privados se encuentra en la etapa de diseño. El programa se implementará en algunas ciudades de Colombia con el objetivo de abordar la problemática de reducir las brechas de empleabilidad que afectan a la población vulnerable. Los pagadores de resultados son el Departamento para la Prosperidad Social, el Fondo Multilateral de Inversión del Banco Interamericano de Desarrollo (BID/FOMIN) y la Secretaría del Estado Suizo para Asuntos Económicos (SECO). Los inversionistas son la Fundación Corona, la Fundación Bolívar Davivienda y la Fundación Mario Santo Domingo, quienes contratarán a los proveedores de servicios y recibirán un retorno si los resultados son logrados.
Este programa se enfoca en población vulnerable, con un contrato que tendrá una duración de un año y medio, siendo las métricas de pago el número de personas que encuentran un trabajo y la retención del mismo. La implementación de este programa se iniciará en el primer trimestre del 2017, y la totalidad de los pagos se desembolsarán contra la verificación de resultados.
B. Contratos basados en desempeño (CBD) para escalar programas con un enfoque en impacto
Descripción
En un CBD, el pagador por resultados (ya sea un gobierno, donante o agencia multilateral) condiciona parte de su pago a un proveedor de servicios al logro de resultados pre-definidos.
Beneficios
Al incentivar el logro de resultados, los CBD motivan a proveedores más sofisticados a mejorar el impacto y la calidad de sus programas mientras los escalan. Los CBD se presentan como una manera efectiva de incentivar una gestión del desempeño fortalecida en la fase de escalamiento.
Ejemplo: Job Active, Australia
Job Active funciona bajo un CBD con operadores privados, y se implementa a escala nacional. La problemática abordada mediante este FBR es la intermediación al mercado laboral. Como pagador de resultados figura el Ministro de Empleo Australiano (Departamento de Educación, Empleo y Relaciones Laborales), mientras que los prestadores de servicios son alrededor de 100 organizaciones. Este programa viene funcionando y perfeccionándose en sus mecanismos desde 1998, enfocándose en toda la población desempleada, con atención diferencial para aquellos grupos que enfrentan mayores barreras en su búsqueda de empleo.
Los contratos tienen una duración de 5 años, y las métricas de pago acordadas incluyen: tiempo necesario para que el beneficiario encuentre empleo; proporción de los beneficiarios de cada categoría que encuentran trabajo; y una evaluación de la calidad de los servicios por parte del Ministerio.
Desde 1995 al 2005, el costo de la inserción laboral de una persona desempleada se ha reducido desde $16.000 a $3.500. Desde la implementación del modelo de FBR, el desempleo en Australia ha bajado de un 11% a un 5% (estos resultados no pretenden, sin embargo, demostrar causalidad entre el programa y el desempleo en Australia), y los resultados en empleo para los más vulnerables han mejorado en un 55%, lo cual corresponde a un incremento de la tasa de empleo desde un 15% en el 2009 a un 23,6% en el 2014 para este grupo.
3. Uso del FBR en empleabilidad a nivel global
El FBR ha sido ampliamente implementado en programas de empleabilidad a nivel global. Los programas de FBR en empleabilidad en países en vías de desarrollo han sido generalmente financiados por bancos multilaterales, bilaterales y donantes. En cuanto a las herramientas de FBR más comúnmente usadas en materia de empleo, se observa que en países en vías de desarrollo destacan las modalidades de préstamos basados en desempeño y cooperación basada en resultados.
A nivel global, llama la atención que de los 60 BIS que se encuentran en implementación, 21 de ellos se enfocan en empleabilidad. Esto refleja el potencial de aplicar Bonos de Impacto Social en América Latina en el tema de empleo. Algunas de las características de los programas de empleo que los hacen adecuados para financiamiento a través de BIS son que los resultados de estas intervenciones son fáciles de medir, y los plazos necesarios para lograr resultados observables son razonables también para atraer inversionistas.
4. Uso del FBR en empleabilidad en América Latina
Existen en la región algunas experiencias de FBR para abordar temáticas sociales de empleo en población joven. Por ejemplo, a nivel regional, el Fondo Multilateral de Inversión del Banco Interamericano de Desarrollo (BID/FOMIN) creó en 2014 un fondo de 5,3 millones de dólares para desarrollar el mercado de BIS en la región. Los esfuerzos se han concentrado en Brasil, Chile y México, y más recientemente en Colombia, en alianza con el gobierno de Suiza (Secretaría del Estado Suizo para Asuntos Económicos, SECO) y Prosperidad Social.
Prosperidad Social en Colombia implementó durante 2015 un CBD para programas enfocados en la empleabilidad de población vulnerable. La motivación del gobierno fue mejorar la costo-efectividad de sus esfuerzos para reducir brechas de empleo en poblaciones de difícil colocación, con un énfasis en población desplazada por la violencia armada. Los prestadores de servicios operaron los programas de intermediación laboral y recibieron un pago al finalizar sus operaciones. El pago fue condicional a resultados de empleo formal y retención del mismo, verificados a través de la Planilla Única de Liquidación de Aportes (PILA).
Otra experiencia de CBD en empleo se implementó en Chile, donde se generaron incentivos para Agencias Privadas de Intermediación Laboral (APIL). El programa funcionó durante los años 2011-2012 y, aunque fue terminado sin realizarse una evaluación del mismo, aporta lecciones valiosas para experiencias futuras. El programa buscaba promover mediante incentivos un rol activo de agentes de intermediación laboral, complementario a las acciones de capacitación que impulsa regularmente el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE).
5. Dirección para futuras investigaciones
Dado el problema de efectividad que enfrentan los programas de empleo, el FBR se presenta como una solución prometedora que viene ganando fuerza entre donantes que trabajan en países en vías de desarrollo. Específicamente en América Latina, se vienen desarrollando experiencias financiadas por donantes y gobiernos que han dejado importantes lecciones aprendidas. A continuación, se abordan algunas preguntas que permiten aprender y explotar el potencial de implementar estas herramientas en varios y diferentes contextos.
A. ¿Cómo mejora el FBR la costo-efectividad del gasto público?
Esta pregunta es relevante porque, para diseñar instrumentos de FBR correctamente y explotar su potencial en temas de empleabilidad en América Latina, se requiere entender cómo los elementos que los rigen se relacionan en distintos contextos.
Las hipótesis que circulan entre quienes desarrollan FBR se enfocan en cuatro mecanismos claves o teorías de cambio (Adaptado de Perakis & Savedoff -2015) a través de los cuales es posible generar mejores resultados y aumentar la costo-efectividad de programas sociales. Estas teorías de cambio se muestran en el diagrama de la derecha.
Mediante el desarrollo de agendas de aprendizaje rigurosas respecto de proyectos actuales y futuros de FBR, los investigadores pueden contribuir con evidencia sobre cómo estos mecanismos influyen en el comportamiento de prestadores de servicios e implementadores, y sobre cuáles mecanismos debieran ser activados y en qué contexto.
B. ¿Cómo enfrentamos los nuevos desafíos introducidos por el FBR?
A pesar de la promesa de valor que existe detrás del uso del FBR para mejorar los resultados de empleabilidad en América Latina (tanto en la teoría como en la práctica), aún existen algunos desafíos relacionados al diseño de estos mecanismos aplicados a programas de empleabilidad. Estos desafíos deben ser superados para lograr liberar su total potencial. Se presentan a continuación dos de estos desafíos claves relacionados a la selección de métricas de pago y a la determinación de un adecuado precio por resultado.
Condiciones económicas que afectan los resultados: Una de las principales restricciones en la aplicación del FBR a programas de empleabilidad es la falta de certeza sobre cómo los cambios en el mercado laboral y otras condiciones económicas pueden afectar la capacidad de los prestadores de servicios para generar resultados. Existen algunos intentos de abordar este tema, como por ejemplo el programa federal de capacitación de Estados Unidos (Job Training Partnership Act), donde se usó un modelo de regresión para ajustar las metas de desempeño a las condiciones locales de empleo, creando precios diferenciales dependiendo de esas condiciones (Courty et al., 2011). Se han usado enfoques similares en Job Active Australia y en Estados Unidos (Job Corps) (Barnow & Heinrich, 2010; Finn, 2009). Estos enfoques aparentemente funcionan, pero han recibido críticas relacionadas a especificaciones defectuosas en el modelo de regresión (Barnow & Heinrich, 2010). Además, son muy difíciles de implementar en contextos como en América Latina, donde la disponibilidad de datos de calidad es limitada.
Consecuencias involuntarias: Un riesgo asociado al FBR es el inducir comportamientos indeseados como el cremado (cream-skimming), donde el prestador, en un intento de mejorar su compensación, se enfoca en subgrupos de población con alta probabilidad de lograr los mejores resultados ante una ausencia del programa. Algunas medidas para reducir este riesgo son realizar una selección cuidadosa de métricas de pago, así como ofrecer precios diferenciados por subgrupos que reflejen los distintos niveles de esfuerzo requeridos por parte del proveedor. Por ejemplo, en el Reino Unido se incorporan nueve pagos diferenciales según la edad y las barreras para acceder al empleo, como problemas con drogas y situación de calle. Sin embargo, hay estudios que demuestran que, a pesar de que estas medidas han limitado este riesgo, no lo han eliminado debido a la dificultad de identificar características observables sobre las cuales sería posible crear subgrupos homogéneos de beneficiarios (Courty et al., 2011; Finn, 2009; Lane et al., 2013). Al igual que en el punto anterior, estas medidas también son difíciles de implementar en contextos como los de América Latina, dada la limitada calidad de los datos disponibles.
C. ¿Existen buenas prácticas para generar este conocimiento?
El Fondo Fiduciario Para la Innovación de Resultados en Salud (HRITF, por sus siglas en inglés) es un ejemplo de prácticas de creación y diseminación de información que ha tenido un impacto significativo en el uso y mejoramiento de las herramientas de FBR en países en vías de desarrollo. Este fondo desembolsa dinero a gobiernos que busquen implementar programas de FBR para incentivarlos a hacer uso de este tipo de herramientas. A su vez, es un fondo que concentra conocimiento, ya que, al ser parte de varios proyectos, puede generar aprendizajes a partir de diversas experiencias y diseminar este conocimiento a través de webinars, grupos de trabajo que comparten buenas prácticas y eventos, entre otros. A partir de esta experiencia creada por el Banco Mundial en diciembre de 2007, actualmente 22 países de África tienen programas de FBR.
6. Referencias
– Barnow, B. S., & Heinrich, C. J. (2010). One standard fits all? The pros and cons of performance standard adjustments. Public Administration Review, 70(1), 60-71.
– Card, D., Kluve, J., & Weber, A. (2010). Active labour market policy evaluations: A meta-analysis. The Economic Journal, 120(548), F452-F477.
– Courty, P., Kim, D. H., & Marschke, G. (2011). Curbing cream-skimming: Evidence on enrolment incentives. Labour Economics, 18(5), 643-655.
– Department of Employment (2016). Components and results of the Job Seeker Classification Instrument, Australian Government. Available from: https://www.employment.gov.au/components-and-results-job-seeker-classification-instrument#factors
– Finn, D. (2009). Differential pricing in contracted out employment programmes: Review of international evidence. Research Report No 56. Department for Work and Pensions.
– Instiglio & Thomson Reuters Foundation (2014). A Legal Roadmap for Social Impact Bonds in Developing Countries. Available from: https://www.instiglio.org/wp-content/uploads/2015/02/Legal-Road-Map-for-SIBs-in-Developing-Countries.pdf
– Lane, P., Foster, R., Gardiner, L., Lanceley, L., & Purvis, A. (2013). Work Programme Evaluation: Procurement, supply chains and implementation of the commissioning model – Research Summary. London: Department for Work and Pensions.
– Perakis, R., & Savedoff, W. (2015). Does Results-Based Aid Change Anything? Pecuniary Interests, Attention, Accountability and Discretion in Four Case Studies. CGD Policy Paper.